Uma abordagem institucionalista da regulação federal brasileira em vigilância sanitária

Abstract

Esta tese pretende ser um primeiro esforço na construção de uma abordagem institucionalista da regulação federal brasileira em Vigilância Sanitária (VISA). O acompanhamento das práticas de VISA e das instituições derivadas, desde 1808, até a presente data, indicam um percurso institucional marcado por uma lógica própria, apartada da do próprio Ministério da Saúde. Conformada por disciplinas diversas, a VISA é uma prática de Estado e função de governo, totalmente pública e financiada pelo Estado, numa trajetória diferente daquela perseguida pela assistência à saúde (convivem o público e o privado). Se antes da constituição de 1988, tinha percurso público, sua integração ao SUS não desfez, em essência, as diferenças. A assistência complementar, por seu lado, parte integrante da Lei Orgânica da Saúde, de 1990, manteve o perfil duplo, público e privado, desta prática. Onze anos depois, com a Reforma do Aparelho do Estado, deixou a VISA de integrar a administração direta, para se tornar relativamente autônoma em relação ao Ministério da Saúde. A forma administrativa adotada, agencial, reforçou a independência da VISA em relação à Assistência à Saúde. Esta noção, de um distanciamento administrativo dos modos de governança da VISA, reforça que seus referenciais práticos e conceituais não se assentam apenas sobre os da Saúde, mas, antes, sobre três eixos: a) Saúde, como nome geral das disciplinas técnicas destinadas a propor uma análise dos casos concretos das áreas sob controle e compreendido como bem-estar: é um dos objetivos das atividades de VISA e seu arcabouço técnico de suporte. Saúde é, também, seu objeto finalístico, b) Economia, compreendida como a análise das cadeias produtivas, desde os insumos até o consumidor final, sendo elas objeto de controle, pensado para além da saúde biológica senso estrito, mas da própria economia como geradora de saúde, c) Direito, como forma pela qual o Estado se expressa na sua atividade de polícia, isto é, no exercício da sua prerrogativa de limitar a atividade de sujeitos públicos ou privados. Os eixos são indissociáveis e, portanto, pode-se dizer que a VISA é intrínsecamente complexa, e que as mudanças institucionais favorecem essa abordagem. A pesquisa foi feita com base em farto material bibliográfico de artigos, dissertações e teses, em português, inglês e espanhol, além de acesso a bases de dados públicas sobre arrecadação e partição de recursos públicos, e legislação.