Dilemas do controle social na construção do Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito do estado do Rio de Janeiro: um estudo sobre o Conselho Estadual de Saúde (CES/RJ)

Abstract

O objetivo deste trabalho é refletir sobre alguns dos dilemas concernentes ao controle social do SUS no âmbito do Conselho Estadual de Saúde do Rio de Janeiro (CES/RJ). A pesquisa concentrou-se na atuação de representantes da sociedade e dos profissionais de saúde perante os atores estatais (gestores da Secretaria Estadual de Saúde do Rio de Janeiro), durante a gestão do governador Sérgio Cabral (2007-2012). Os Conselhos de Saúde, desde os anos 1990 foram institucionalizados como arenas deliberativas das políticas de saúde nos três âmbitos da federação (nacional, estadual e municipal). Apesar de inaugurarem um novo marco no processo decisório de definição das políticas de saúde, diversos impasses são apontados no que se refere à formação e aprofundamento da cultura política das instituições participativas brasileiras. No caso dos Conselhos de Saúde, a falta de definição clara sobre o papel das diversas representações conselheiras, a relação de indução política dos gestores e a burocratização do controle social são alguns dos desafios enfrentados na legitimidade desses fóruns participativos. Além disso, a formação de núcleos duros no âmbito do processo de decisão política tanto nos Conselhos de Saúde quanto em outros colegiados (como as Comissões Intergestores) leva ao enfraquecimento das arenas de participação social. No caso do CES/RJ, os conselheiros representantes da sociedade e dos profissionais de saúde enfrentam os dilemas próprios à autonomização do sujeito político, que atua em uma arena política deliberativa fortemente institucionalizada e dirigida politicamente pelos gestores da SES/RJ. O enfraquecimento do papel político dos conselheiros foi ressaltado, ao longo da pesquisa, ao serem analisados os principais espaços e produtos do processo deliberativo: as Reuniões Plenárias, as Atas de Reuniões Plenárias, as Deliberações e a VI Conferência Estadual de Saúde. A pesquisa foi realizada através de variadas técnicas de pesquisa. Enquanto estudo de caso, utilizou-se desde a observação direta (nos espaços de reunião dos conselheiros), a análise de conteúdo (identificando núcleos de sentidos nos documentos formais produzidos pelo CES/RJ) e a entrevista semiestruturada. Dessa forma, a pesquisa pôde triangular métodos, de forma a evitar o reducionismo metodológico. Ao mesmo tempo em que os conselheiros estaduais mobilizam o espaço político do CES/RJ em favor (ou na intenção) de discutir os impasses do SUS estadual, os avanços nas políticas de saúde são desvirtuados pela hegemonia claramente impressa pela atuação dos representantes da SES/RJ. O fato de que o projeto político do governo estadual seja levado adiante a reboque da participação social levou a pesquisa a considerar que os dilemas do controle social referem-se ao exercício de fato de uma contra-hegemonia no processo de tomada de decisão política da saúde; além disso, identificam-se os desafios a serem superados nas relações entre Estado e Sociedade na construção de fóruns ou instituições participativas da democracia brasileira.